글 작성 : 2026년 09월 11일
글 제목 : [정책 연구] 전작권 환수의 대안과 방법 ① 한국군 작전통제권의 이양 과정과 현행 지휘체계의 문제점
한국은 한국군에 대한 전시작전통제권(이하 전작권)을 갖고 있지 않다. 군대는 국가를 구성하는 국민과 주권, 영토를 수호하는 핵심 수단이다. 전시에 군에 대한 통제권이 없다는 것은 국가가 유사시 자기 의지에 따라 자국의 국민과 주권, 영토를 보호할 수단이 없다는 뜻이다. 대한민국이 온전한 주권국가가 되기 위해서는 반드시, 조속히 전작권을 환수해야 한다.
국민주권당 정책위원회는 현 전작권 체제의 문제점을 분석한 기초 위에서 전작권 환수 이후의 대안과 올바른 환수 방법에 관한 정책 연구 내용을 3회에 걸쳐서 발표한다.
차례
Ⅰ. 한국군 작전통제권의 이양 과정과 현행 지휘체계의 문제점
Ⅱ. 전작권 환수에서 주목할 점
Ⅲ. 올바른 전작권 환수를 위한 제언
Ⅰ. 한국군 작전통제권의 이양 과정과 현행 지휘체계의 문제점
1. 군 작전통제권은 어떻게 이양되었나
① 국군의 창설과 미군정
한국은 1945년 8월 15일 일본 제국주의로부터 해방된 후 즉시 독립정부를 수립한 것이 아니다. 3년간 미군정의 통치를 받은 후 정부를 수립했다.
한국 육·해·공군의 기초가 된 것은 미군정이 창설한 남조선국방경비대, 조선해안경비대, 조선경비대 항공부대다. 당시 남조선국방경비대는 치안 유지와 남한 내 좌익세력 진압 등을 목적으로 조직되었고 간부 대다수는 일본군과 만주군 출신으로 채워졌다. 이 조직들은 1948년 8월 15일 이승만 정부가 수립되면서 정규군으로 전환되었다.
한국 정부 수립 직후에도 미국은 국군을 계속 관리하였다. 한미 당국은 1948년 8월 24일 「대한민국 대통령과 주한미군사령관 간에 체결된 과도기에 시행될 잠정적 군사안전에 관한 행정협정」을 체결했다. 이에 따라 주한미군사령관은 계속하여 국군에 대해서 조직, 훈련, 무장을 지휘 감독하였다.
주한미군은 1949년 6월 29일 한국에서 철수하였으나 479명의 군사고문단을 남겨 계속 활동케 하였다. 미 군사고문단은 군사원조를 집행하고 미군 장비와 무기 이양 및 사용법 교육, 한국군의 편성과 훈련을 지원하였으며 한국 내 치안과 질서 유지, 38도선의 방어 등을 자문했다. 국군은 미군정 종료 후에도 사실상 미군의 감독 및 지원 아래에 있었다고 할 수 있다.
② 1950년 이승만의 국군 지휘권 이양
1950년 6월 25일 한국전쟁이 발발했다. 미국은 7월 1일 일본에 있던 스미스특수임무부대를 한국으로 파견하며 전쟁에 뛰어들었다. 미국은 7월 7일 유엔 안전보장이사회에서 관련 결의가 채택되자 그다음 날인 7월 8일 더글러스 맥아더를 초대 유엔군사령관으로 임명하였다.
이승만은 한국전쟁 발발 19일 만인 1950년 7월 14일 대전에서 맥아더에게 편지를 보내 “현재의 적대상태가 계속되는 기간 동안 대한민국의 모든 육·해·공군에 대한 지휘권을 귀하(유엔군사령관)에게 이양”하였다.
그리고 이승만은 육군참모총장에게 보낸 각서에서 군 지휘권 이양 소식을 전하며 “귀관은 한국 내에 있는 맥아더 장군의 지정 지휘관 또는 지휘관들로부터 직접 접수되는 명령을 수령·전달·시행할 수 있도록 적절한 조치를 취할 것을 지시받는다”라고 지시한다.
맥아더 장군이 한국 국방부 장관 등을 거치지 않고 한국 육군참모총장에게 직접 명령을 내릴 수 있다는 것과 국군에 대한 지휘권 이양이 ‘현재의 적대상태가 계속되는 기간’으로 한정되어 있음을 확인할 수 있다.
Enclosure 2.
217 -1/21/52
1 PUSAN
July 14, 1950.
General of the Army Douglas MacArthur
CINC, UNC, Tokyo.
Dear General MacArthur;
In view of the common military effort of the United Nations on behalf of the Republic of Korea, in which all military forces, land, sea and air, of the United Nations, fighting in or near Korea have been placed under
your operational command, and in which you have been designated Supreme Commander United Nations Forces, I am happy to assign to you command authority over all land, sea and air Forces of the Republic of Korea during the period of the continuation of the present state of hostilities, such command to be exercised either by you personally or by such military commander or commanders to whom you may delegate the exercise of this authority within Korea or in adjacent seas.
The Korean Army will be proud to serve under your command, and the Korean people and Government will be equally proud and encouraged to have the overall direction of our combined combat effort in the hands of so famous and distinguished a soldier who also in his person possesses the delegated military authority of all the United Nations who have joined together to resist this infamous communist assault on the independence and integrity of our beloved land.
With continued highest and warmest feelings of personal regard,
Sincerely yours,
/s/ SYNGMAN RHEE
부속문서 2
217 - 1/21/52
1 부산
1950년 7월 14일
육군 원수 더글러스 맥아더 장군
국제연합군사령관, 도쿄
친애하는 맥아더 장군께,
대한민국을 위한 국제연합의 공동 군사 노력에 비추어 한국 내에서 또는 그 인근에서 싸우는 국제연합의 모든 육·해·공군 병력이 귀하의 작전지휘 아래 놓였고, 귀하가 국제연합군 최고사령관으로 지명된 만큼 본인은 현재의 적대상태가 계속되는 기간 동안 대한민국의 모든 육·해·공군에 대한 지휘권을 귀하에게 이양하게 된 것을 기쁘게 생각합니다. 이 지휘권은 귀하가 직접 행사하거나, 한국 내에서 또는 그 인접 해역에서 귀하가 이 권한의 행사를 위임하는 군 지휘관 또는 지휘관들을 통하여 행사될 수 있습니다.
한국군은 귀하의 지휘 아래 복무하게 된 것을 자랑스럽게 여길 것이며, 한국 국민과 정부 역시 우리 연합 전투 노력의 총괄 지휘가 이토록 저명하고 탁월한 군인의 손에 맡겨진 것을 똑같이 자랑스럽고 고무적으로 받아들일 것입니다. 그분은 우리 사랑하는 국토의 독립과 보전에 대한 이 파렴치한 공산 침략에 맞서 함께 뭉친 모든 국제연합 회원국의 위임된 군사적 권한을 그 한 몸에 지니고 계신 분이기도 합니다.
변함없는 최고의 경의와 따뜻한 개인적 존경을 담아,
(서명) 이 승 만
MEMORANDUM
To: Chief of Staff, Korean Army
Through: Minister of Defense
Subject: Assignment of Command Authority over all Korean Forces to General of the Army Douglas MacArthur
1. General of the Army Douglas MacArthur has been designated Supreme Commander of all United Nations Forces fighting in or near Korea, on behalf of all United Nations supporting the Republic of Korea against communist aggression. At the present time these Forces include land, sea and air forces from the United States, the United Kingdom, Australia, the Netherlands and Canada, and others have been offered.
2. The establishment of the principle of unity of command is essential to the winning of this war against the communists, and hence to the liberation of our country.
3. I have assigned to General MacArthur command authority over all land, sea and air Forces of the Republic of Korea during the period of the continuation of the present hostilities, to exercise this command either personally or through such military commander or commanders in Korea to whom he may delegate the exercise of this authority within or over Korea or in adjacent seas.
4. You are directed to take appropriate action to arrange to receive, transmit and execute such orders as may be received directly from General Macarthur's designated commander or commanders in Korea.
5. The Supreme Commander will maintain the organic and organizational integrity of the units of the Korean military forces, and of the Korean Army itself.
6. As previously directed, the activities of the police, Youth Corps and other semi-military organizations are to be coordinated through you.
7. It is a great privilege for the Republic of Korea and the Korean Army, Navy and Airforce to serve alongside all the combat forces of the United Nations under the command of so able and distinguished a soldier who also is such a long time friend of Korea.
/s/ SYNGMAN RHEE
부속문서 1
각서(MEMORANDUM)
수신: 대한민국 육군참모총장
경유: 국방부 장관
제목: 전 한국군에 대한 지휘권을 육군 원수 더글러스 맥아더 장군에게 이양하는 건
1. 육군 원수 더글러스 맥아더 장군은, 공산 침략에 맞서 대한민국을 지원하는 모든 국제연합 회원국을 대표하여, 한국 내에서 또는 그 인근에서 싸우는 모든 국제연합군의 최고사령관으로 지명되었다. 현재 이 병력에는 미국, 영국, 오스트레일리아, 네덜란드, 캐나다의 육·해·공군이 포함되어 있으며, 그 밖의 국가들도 파병을 제의해 왔다.
2. 지휘 통일의 원칙을 확립하는 것은 공산주의자들과의 이 전쟁에서 승리하기 위해, 나아가 우리 조국의 해방을 위해 필수적이다.
3. 본인은 현재의 적대행위가 계속되는 기간 동안 대한민국의 모든 육·해·공군에 대한 지휘권을 맥아더 장군에게 이양하였다. 장군은 이 지휘권을 직접 행사하거나, 한국 내에서 또는 한국과 인접 해역에 대하여 그 권한의 행사를 위임받은 군 지휘관 또는 지휘관들을 통하여 행사할 수 있다.
4. 귀관은 한국 내에 있는 맥아더 장군의 지정 지휘관 또는 지휘관들로부터 직접 접수되는 명령을 수령·전달·시행할 수 있도록 적절한 조치를 취할 것을 지시받는다.
5. 최고사령관은 한국군 부대 및 한국 육군 자체의 유기적·조직적 일체성을 유지할 것이다.
6. 앞서 지시한 바와 같이, 경찰·청년단 및 기타 준군사 조직의 활동은 귀관을 통하여 조정되어야 한다.
7. 대한민국과 한국의 육군·해군·공군이, 이토록 유능하고 탁월하며 오랜 세월 한국의 벗이기도 한 군인의 지휘 아래 국제연합의 모든 전투 병력과 나란히 복무하게 된 것은 크나큰 영광이다.
(서명) 이승만
③ 정전협정 체결 이후 지휘권 문제
1953년 7월 27일 정전협정이 체결되었다. 이승만이 1950년 서한에서 언급한 “현재의 적대상태가 계속되는 기간 동안”이라는 조건이 종료되었지만, 국군 지휘권은 유엔군사령관에게 귀속된 상태가 지속되었다.
④ 1954년 한미합의의사록과 작전통제권 이양의 제도화
한미상호방위조약 발효를 하루 앞둔 1954년 11월 17일 변영태 외무부 장관과 주한 미국 대사 엘리스 오. 브릭스는 「한국에 대한 군사 및 경제원조에 관한 대한민국과 미합중국 간의 합의의사록 및 이에 대한 수정」(이하 한미합의의사록)을 체결했다. 한미 당국은 한미합의의사록에서 “국제연합사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 대한민국 국군을 국제연합사령부의 작전지휘권(operational control) 하에 둔다”라고 합의하였다. 영문본에서 operational control(작전통제권)으로 기재된 것이 국문본에서는 ‘작전지휘권’이라고 기재되어 있는 것이 눈에 띈다.
합의의 당사자는 한국의 외무부 장관과 주한 미국 대사다. 1950년에 ‘적대 행위가 계속되는 동안’이라는 단서 조항이 있었다면 한미합의의사록에는 ‘국제연합사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안’이라는 조건이 붙었다.
⑤ 1978년 한미연합사 창설과 작전통제권 이전
1968년 1.21사태와 푸에블로호 사건으로 한미 국방 당국 간 협의의 필요성이 대두되면서 그해부터 국방각료회의가 개최되었다. 이 회의는 1971년부터 한미안보협의회의(SCM, Security Consultative Meeting)로 명칭이 변경되었다.
한편, 1975년 제30차 유엔총회에서 결의안 3390A호와 3390B호가 통과되었다. 서방 측 결의인 3390A호에는 “유엔군사령부(이하 유엔사)가 1976.1.1.을 기하여 해체할 수 있도록 그리하여 동 일자로 남한에는 유엔 기치하의 군대는 잔류하지 않도록 상기 협의가 완결되고 정전협정 유지를 위한 대안이 마련될 수 있기를 희망한다”라는 내용이 담겼다.
공산 측 결의인 3390B호에는 “‘유엔군 사령부’를 해체하고 유엔기치 아래 남한에 주둔하는 모든 외군을 철수시키는 것이 필요하다고 간주한다.”, “정전협정의 실제적 당사자들에게 ‘유엔사’의 해체 및 유엔기치 아래 남한에 주둔하는 모든 외군의 철수와 관련하여 한국에서의 긴장을 완화하고 평화를 유지, 공고히 하기 위한 조치로서 한국 정전협정을 평화협정으로 대치하도록 촉구한다”는 내용이 담겼다.
양 진영 모두 유엔사의 해체를 요구하고 서방 측 결의안에는 해체일까지 명시되어 있었다. 미국은 유엔사가 해체될 경우를 대비하여 1977년 7월에 열린 10차 SCM에서 한미연합군사령부(이하 한미연합사)를 창설키로 한다. 그리고 1978년 7월에 열린 1차 한미군사위원회(MCM)에서 그 내용을 담은 전략지시 제1호를 하달했고 그해 11월 한미연합사가 창설된다. 유엔군사령관과 한미연합군사령관은 모두 주한미군사령관이 겸직한다.
한미군사위원회는 양국 합참의장이 주도하는 군사 협의 기구로 본회의에 한미연합군사령관과 미국 인도·태평양사령관(1978년 당시는 태평양사령관), 한미 양국 합참의장, 한국 합참 전략기획본부장 등 5명이 참여한다.
한미군사위원회에서 내린 전략지시 제1호에 유엔군사령부가 행사하던 작전통제권을 한미연합군사령관에게 이관하는 내용이 담겼다.
전략지시 제1호는 원문이 공개되지 않아, 정확한 내용을 알 수 없다.
다만, 미국 싱크탱크 노틸러스연구소에서 공개한 1984년 한미연합사 업무편람에서 내용을 참조할 수 있다. 이 자료의 서언에는 해당 편람이 전략지시 제1호, 연합권한위임사항 및 국방부가 승인한 한미연합군사령부 편성 (1979.11.28) 그리고 유엔사 및 연합사 합동인력 계획서(1984~1988 회계연도, 1983.6.24 발효)를 종합하여 작성되었다고 쓰여 있다.
해당 편람의 한미연합사령관 항목에는 다음과 같은 내용이 기술되어 있다.
2장
지휘편성
제1절 임무기술
연합사 (한미연합사령관)
한미통합된 군사노력으로 대한민국에 대한 외부의 적대행위를 억지하고, 억지 실패시 대한민국에 대한 무력공격을 분쇄한다.
유엔사 (유엔군사령관)
1953년 7월 27일에 조인된 정전협정사항 (제반 후속 합의사항)을 수행하고, 한국내의 유엔군부대에 대한 작전통제권을 행사하며, 유엔안전보장이사회가 유엔의 대행기관으로 지정한 미국 국가통수기구를 대리하는 미합참이 지시하는 한국내의 제 기능을 수행한다.
4장
지휘부
제1절 사령관
1. 한미군사위원회로부터 전략지시 및 군사정책 지침을 수령
2. 한미군사위원회 본회의 대표로 참석
3. 주한미군 선임장교로서 한미군사위원회 상설회의 대표로 참석
4. 부여된 임무수행을 위해 모든 연합사 예배속 부대에 대해 작전통제권을 행사
5. 부여된 임무와 부합되는 군사소요 및 기타 기능에 관해 한미군사위원회에 건의
6. 전투준비태세 확인을 위해 예배속부대의 합동 및 연합작전 연습을 계획 및 실시
7. 예배속부대, 우발사태시 예속부대의 운용 및 지원을 계획
8. 한국내 연합정보활동 협조, 적 능력에 관한 첩보수집, 연합정보 작성 및 전파, 적 공격징후의 계속적인 파악
9. 예배속 부대의 발전, 장비지원 문제를 건의
10. 전략, 전술개념을 연구분석 발전
11. 유엔군사령관의 휴전협정에 관한 지시 이행
12. 적의 휴전협정 위반사항에 대응키 위해 유엔군사령관을 지원 (필요시 전투부대로)
13. 연합사 지상구성군사령관직을 겸직
업무관계
1. 한국방어를 위해 한미군사위원회를 경유 대한민국 및 미국 국가통수 및 군사지휘기구로부터 전략지침과 임무 수령
2. 한미군사위원회 본회의시 한미 정부의 공동이익을 대표
3. 한미군사위원회 상설회의시 미국 국가통수 및 군사지휘기구 요원으로서 미국의 이익을 대표
4. 양국문제에 관해 태평양사령관과 연락을 유지하며, 미합참 휘하에서 기능 수행
5. 미군에 국한하는 문제는 태평양사령관 경유 미합참과 기능 수행
6. 정전협정 조항의 유지에 있어서 유엔군사령관의 지침과 지시 아래 기능 수행
7. 정전협정 준수를 위해 필요시 유엔군사령관에게 전투부대 제공
8. 연합사 구성군사령관을 경유 한미 국가통수 및 군사지휘기구에 의해 제공된 전투부대에 대하여 작전통제권 행사
9. 한미군사위원회 경유 양국 국가통수 및 군사지휘기구와 함께 연합군사령관 작전통제하의 부대에 대한 행정 및 군수지원 협조
이는 1984년 시점의 문서로 1994년 평시 작전통제권 환수 이전의 권한 관계를 담고 있다. 따라서 현재도 권한관계가 동일한지는 확인이 필요하다. 그러나 관련 자료가 비공개되어 있기 때문에 정확한 내용을 비교할 수 없다. 큰 틀에서 대동소이할 것으로 보인다.
⑥ 1994년 평시 작전통제권 환수와 CODA 체제
김영삼 정부는 1994년 12월 1일 발효된 「한미군사위원회 전략지시 제2호」 및 「대한민국 정부와 미합중국 정부 간의 군사위원회 및 한미연합군사령부 관련 약정의 개정에 관한 교환각서」 (이하 교환각서)에서 한국 합참의장에게 ‘정전 시(이하 평시) 작전통제권’(Armistice Operational Control, 통칭 평시 작전통제권)을 이관하였다. 전작권은 한미연합군사령관에 부여되었다.
전투준비태세가 데프콘 3 이상으로 격상될 경우 군 작전통제권은 자동으로 한미연합군사령관에게 이전된다. 데프콘 3 발령 전이라도 요청 및 승인에 따라 작전통제권 전환이 가능하다.
연합권한위임사항(CODA) 6개 항목에 대해서는 평시에도 한미연합사령관에게 권한이 위임되어 있다. CODA 6개 항목은 ▲ 전쟁 억제, 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합위기관리, ▲ 작전계획 수립, ▲ 연합 합동교리 발전, ▲ 연합 합동훈련 및 연습의 계획과 시행, ▲ 연합정보관리, ▲ C4I 상호운용성으로 알려져 있다.
전략지시 제2호도 원문이 공개되어 있지 않다.
2. 작전통제권 이양이 남긴 구조적 문제
① 작전통제권 이양의 법적 정당성 문제: 위헌성, 불법성
전작권을 한미연합사령관에게 이양하는 과정을 살펴보면 한미 당국이 맺은 합의가 법적 절차를 준수하였는지 의문이 제기된다.
일반적으로 양 국가 간에 맺는 합의를 조약과 행정협정으로 구분할 수 있다.
헌법 제60조 제1항은 “국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결ㆍ비준에 대한 동의권을 가진다”라고 규정하고 있다.
위에 해당하지 않고 기존 법률의 범위를 벗어나지 않는 경우 정부가 국회 동의 없이 국무회의 심의와 대통령의 재가로 국가 간 합의를 체결하곤 한다. 이 경우 국내법적으로 대통령령과 같은 효력을 인정받는다.
한국군의 작전통제권을 타국에 이양하는 것은 안전보장에 관한 조약이자 주권의 제약에 관한 조약에 해당한다. 따라서 헌법 제60조에 따라 국회 동의를 받아야 한다. 대통령의 서한이나 외교부 장관급 합의, 합참의장급 군사협의체 논의로 결정할 수 있는 것이 아니다. 그러나 관련한 한미 간 합의는 그 무엇도 국회 동의를 거친 적이 없다.
한국과 미국 사이에 체결한 안보 조약 중 국회 비준을 받은 것으로는 한미상호방위조약과 주한미군지위협정(SOFA)이 있다. 그러나 한미상호방위조약과 한미 SOFA에는 한국군에 대한 작전통제권을 유엔사 또는 한미연합군사령관에게 이양한다는 조항이 없다.
따라서 전작권 이양과 관련된 한미 합의가 대한민국 헌법 및 법률이 요구하는 정당성을 갖추었는지 심각한 의문이 제기된다. 이에 국민주권당은 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구했다. (2026헌마3471)
국군 전작권이 한미연합군사령관에게 이양되어 있는 현 상황이 한국의 헌법 및 법률적 정당성을 갖추고 있는지 엄격하게 평가해야 하며, 그 정당성을 갖추지 못했을 경우 무효화해야 한다.
② 작전통제권의 범위와 연합사령관 권한의 불명확성
1954년 한미합의의사록 영문본에 기재된 operational control(작전통제권)이 국문본에는 작전지휘권으로 번역되어 있다. 이는 이승만 정부가 작전지휘권과 작전통제권의 개념을 구분하고 합의를 맺은 것인지 의구심이 들게 한다.
정부가 정확히 어떤 권한을 한미연합군사령관에게 이양했는지 알 필요가 있다. 한미연합군사령관에게 부여된 권한은 무엇이며, 한국 합참의장이 단독으로 행사할 수 있는 권한은 어디까지인지 분명히 해야 한다. 명목상으로는 작전통제권을 이양한 것이지만, 실제로는 그 이상의 권한을 한미연합군사령관에게 넘겨주었을 가능성도 있기 때문이다.
정부의 작전통제권 설명에 따르면 한미연합사령관은 1984년 업무편람에 명시된 임무 중 네 번째 항목 “4. 부여된 임무수행을 위해 모든 연합사 예배속 부대에 대해 작전통제권을 행사”로 권한이 제한되어야 한다. 그러나 이것은 업무편람에서 한미연합군사령관의 역할로 기재된 22개 항목 중 하나일 뿐이며, 실제 한미연합군사령관의 권한은 훨씬 크다.
특히 한미연합군사령관은 연합군사령관으로서 독자적으로 수행할 수 있는 권한 외에 한미군사위원회를 경유하여 행사할 수 있는 권한도 존재한다.
주한미군사령관은 자신이 참가한 한미군사위원회 회의를 통해 지시를 내리거나 정책을 수립하면, 한미연합군사령관으로서 그 정책과 지침을 수령하여 수행한다. 그리고 부여된 임무와 부합되는 군사소요 및 기타 기능에 관해 한미군사위원회에 또다시 건의하며, 자신이 주재하는 한미군사위원회의를 거쳐 자신이 통제하는 부대에 대해 행정 및 군수지원을 협조하는 권한 등을 갖는다.
한미연합군사령관은 독자적으로 할 수 있는 것은 스스로 하고, 필요한 경우 한미군사위원회를 소집하여 자신의 의사를 관철시키면 전작권 외의 영역에서도 얼마든지 개입할 수 있게 되어 있다.
③ 평시 작전통제권은 얼마나 독립적인가
한국군은 평시 작전통제권자와 전시 작전통제권자가 다른 특수한 경우에 해당한다. 이런 경우 전시 작전통제권자에게 주도권이 있을 것이라고 볼 수 있다.
군대가 결정적 역할을 하는 시기는 전시라고 할 수 있다. 군의 임무와 활동은 전시를 기준으로 계획, 실행된다. 그러니 평시 한국군에 대한 작전통제도 전시 작전통제와 동떨어져서 진행할 수 없다.
예를 들어 평시 부대를 배치할 권한이 한국군에 있다고 하더라도, 한미연합사의 작전계획과 동떨어져 부대를 배치하는 것은 금물일 것이다. 한국군이 평상시 하는 훈련도 한미연합사가 수립한 작전계획에 부합해야 할 것이다.
이와 더불어 전시와 평시의 괴리를 해소하기 위한 중요 장치로 연합권한위임사항(CODA)이 한미연합군사령관에게 부여되어 있다.
그중 연합위기관리를 보자.
평상시 일상적인 군 활동 중 위협의 징후가 포착되었다고 하자. 한미 군 당국은 상황을 분석하여 어떤 조처를 할지 판단하고 이행할 것이다. 이대로 상황이 종료되면 그만이지만, 위기가 고조되어 데프콘 3으로 격상되면 한국군에 대한 작전통제권은 자동으로 한미연합군사령관에게 넘어간다.
위협 징후가 포착된 후 데프콘 3으로 격상하기까지의 상황을 관리하는 권한이 바로 CODA에 명시된 연합위기관리 권한이다. 이 권한은 한미연합군사령관에게 있다.
실례로 2010년 연평도 포격전 당시 이명박 대통령은 전투기 폭격을 지시했으나 군 참모들이 “공군기 동원은 CODA 사항이라 연합사령관의 승인을 받아야 한다”라고 만류했다고 한다. 실제로 합동참모본부가 한미연합사에 전투기 폭격을 건의했으나 한미연합사가 만류했다는 보도도 있다.
여기엔 유엔군사령부도 관여되어 있다.
2010년 10월 22일 국회 국방위원회 회의록을 보면 한기호 당시 한나라당 의원은 “그러면 평시에, 데프콘 3 이전에 평시의 교전에 대한 것은, 거기에 대해서 휴전선상을 제외한 부분은 교전에 관련된 교전규칙이 합참 명의로 있어야지요, 평시 것은”이라고 묻자 이홍기 합참 합동작전본부장은 “평시에 교전규칙은 대부분 합참에 직접적인 권한은 없습니다”라고 대답한다.
여기서 말하는 교전규칙은 유엔사 교전규칙이다. 한기호 의원이 지적하는 것은 평시 작전통제권을 환수했으니 평상시에는 합참 명의로 된 교전규칙이 있고 군이 그것을 따라야 하지 않느냐는 것이다. 이런 물음에 이홍기 합참 합동작전본부장은 그것마저 합참의 권한이 아니라고 답한 것이다.
종합하면 데프콘 3이 발령되면 작전통제권은 한미연합군사령관에게 자동으로 이전된다. 그 전에 위기 상황이 발생할 경우에는 CODA에 따라 한미연합군사령관에게 위기 관리 권한이 있다. 그리고 평상시 교전규칙 권한은 유엔군사령부에 있다.
이것은 평시라고 하더라도 한국군이 온전히 자체적으로 판단하고 행동할 권한이 없다는 것을 의미한다. 그렇다면 한국군이 평시에 행사할 수 있는 권한은 경계근무와 순찰, 국내 자체 훈련 정도에 그친다.
그러니 현 한국군의 상태는 평시라고 하더라도 한미연합사 또는 유엔사의 허가를 받아 그들의 지침에 따라 움직일 수밖에 없는 허수아비 신세라고 해도 할 말이 없다.
④ 한국 합참·유엔사·한미연합사의 권한 충돌 가능성
국군에 대한 작전통제권은 유엔사와 한미연합사에 걸쳐 복잡하게 형성되어 있다. 이러한 복잡한 구조는 현재는 물론이고 전작권 환수 이후에도 문제를 유발할 소지가 있다.
1954년 한미합의의사록에서 국군 작전통제권을 이양한 대상은 유엔사다. 유엔사는 휴전선 일대를 비롯해 정전체제를 관리하는 역할을 겸한다. 그런데 1978년 한미군사위원회 전략지시로 작전통제권이 한미연합사령관에게 이관되었다.
여기서 두 가지 문제가 제기된다.
첫째로, 한미 협의로 유엔사에 귀속시킨 작전통제권을 한미군사위원회가 한미연합사로 이관할 수 있는지 쟁점이 발생한다.
한미합의의사록은 한국 외무부 장관과 주한 미국 대사가 양국을 대표하여 체결한 것이다. 반면 한미군사위원회는 한미 양국의 합참의장급 군사협의체다. 한미군사위원회가 한미합의의사록의 내용을 실질적으로 변경할 수 있는 권능이 있느냐는 것이다. 한미합의의사록의 내용을 변경하려면 최소한 한미합의의사록을 체결한 것과 동급 혹은 그 이상의 권한자 간 합의가 수반되어야 한다는 문제 제기가 가능하다.
또한, 1954년 한미합의의사록에는 ‘국제연합사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안’이라는 조건으로 국군 작전통제권을 유엔사에 이양하였다. 1978년 전략지시 제1호를 통해 한미연합군사령관에게 작전통제권을 이양한 것은 한미합의의사록에서 제시한 조건을 벗어났다고 볼 수 있다.
둘째로, 유엔사가 가진 권한이 분산되면서 한국군-유엔사-한미연합사 사이에 권한 관계가 복잡해졌다.
처음 한국군에 대한 작전통제권을 갖고 있던 유엔사는 휴전선 일대에 대한 관리와 함께 정전체제를 관리할 권한을 갖고 있다. 그러나 한미연합사와 권한이 분산되면서 작전통제권은 한미연합사가 행사하지만, 휴전선 일대에 대한 관리와 정전체제에 따른 교전규칙 등은 유엔사에 권한이 남아 있는 복잡한 상황이 조성되었다.
그동안 주한미군사령관이 한미연합군사령관과 유엔군사령관을 겸직하고 있기 때문에 실질적인 문제가 되지 않았을지 모르나, 전작권을 환수할 경우 한국군과 주한미군의 권한에서 예민한 쟁점이 발생한다.
대표적인 것이 한미연합사 차원에서 한국이 전작권을 환수하더라도 미국이 유엔사 권한을 근거로 한국군에 대한 통제권을 계속 행사하려 할 여지가 생긴다는 점이다.
2019년 8월 한미연합지휘소 훈련 중 전작권 전환을 위한 기본운용능력(IOC) 검증 연습 때에도 지시 권한을 두고 충돌이 일어난 적이 있다. 전작권 환수 후 평시에 국지적 충돌과 같은 위기 상황이 발생했을 때 위기관리 권한이 누구에게 있느냐를 두고 집중적인 토론이 있었다고 한다.
합참은 유엔사의 지시가 전작권을 행사하는 한국군에 대한 월권일 수 있고 한국군 작전 활동과 충돌할 수 있다는 의견을 피력했다고 한다. 그러나 ‘평화와통일을여는사람들’에 따르면 당시 로버트 에이브럼스 주한미군사령관이 유엔군사령관(에이브럼스 사령관 본인이다!)에게 위기관리권이 있다고 고집하여 그의 지휘하에 위기관리 연습을 진행했다고 한다.
이 사례는 전작권이 환수된 이후에도 한국과 미국 사이에 지휘권을 두고 갈등이 빚어질 수 있다는 사실을 확인시켜 준다.
⑤ 정치에 대한 군사개입과 작전통제권의 책임 문제
미군이 한국군에 대한 작전통제권을 행사해 왔다는 것은 과거 군부독재 아래에서 벌어진 군대 동원과 민간인 학살 같은 위헌, 불법 행위에 미군의 책임이 있다는 것을 의미한다. 그러한 사건의 대표적인 사례로 5·16 군사쿠데타 및 12·12 쿠데타, 5·18 광주학살 등이 있다. 이는 이미 공론화된 것이기도 하지만, 정확히 평가하고 책임을 물어야 할 문제다.
특히 2024년 12.3 계엄과 관련하여 주한미군의 개입 여부를 확인할 필요가 있다.
평시 작전통제권이 한국군에 있다고 하나, 평시에도 연합권한위임사항(CODA) 6개 항목은 한미연합군사령관이 행사한다. 한미연합군사령관은 연합위기관리의 책임자이고 정보에 대한 권한을 갖고 있기 때문에 한국군이 헬기와 무인기 등으로 북한을 자극하고 평양에 무인기를 여러 차례 침투시킨 행위와 12.3 계엄 당시 군부대의 움직임에 대해 알지 못했다는 주장은 설득력이 떨어진다.
특히 군이 한미연합훈련 중 계엄 훈련을 반복적으로 했다는 것이 드러났다. 작전계획을 수립하고 연합·합동교리를 발전시키며 이를 토대로 연합훈련을 계획·시행하는 권한 역시 한미연합군사령관에게 있다. 한미연합군사령관이 한국군의 계엄 훈련 내용을 인지하고 있었을 가능성이 매우 크다.
⑥ 군 통수권 핵심 문서 비공개와 국민의 알 권리
이러한 논의를 하는 데서 가장 큰 난점은 1978년 전략지시 제1호 및 1994년 전략지시 제2호 등 군 작전통제권과 관련한 내용이 기밀에 부쳐져 있다는 점이다. 따라서 국민 입장에서는 한국의 군 통수권이 어떤 상태인지 정확히 알 방법이 없다.
이는 비밀리에 타국에 군사주권을 넘겨준 최악의 밀실 합의라고 해도 과언이 아니다. 군 통수권과 관련한 한미 합의는 국가의 주권을 구성하는 주요 요소인 군사주권을 제약하는 것이므로 국민에게 알 권리가 있다. 공개되어서는 안 되는 민감한 기밀 사항은 가리고 공개하면 그만이다. 전작권 이양의 과정과 내용에 초보적인 의문이 제기됨에도 80년이 다 되어 가도록 말 한마디 못 하고 그대로 방치하는 것은 국민주권에 대한 심각한 침해이고 모욕이다.
(계속)