글 작성 : 2026년 09월 24일
글 제목 : [정책 연구] 전작권 환수의 대안과 방법 ③ 올바른 전작권 환수를 위한 제언
한국은 한국군에 대한 전시작전통제권(이하 전작권)을 갖고 있지 않다. 군대는 국가를 구성하는 국민과 주권, 영토를 수호하는 핵심 수단이다. 전시에 군에 대한 통제권이 없다는 것은 국가가 유사시 자기 의지에 따라 자국의 국민과 주권, 영토를 보호할 수단이 없다는 뜻이다. 대한민국이 온전한 주권국가가 되기 위해서는 반드시, 조속히 전작권을 환수해야 한다.
국민주권당 정책위원회는 현 전작권 체제의 문제점을 분석한 기초 위에서 전작권 환수 이후의 대안과 올바른 환수 방법에 관한 정책 연구 내용을 3회에 걸쳐서 발표한다.
차례
Ⅰ. 한국군 작전통제권의 이양 과정과 현행 지휘체계의 문제점
Ⅱ. 전작권 환수에서 주목할 점
Ⅲ. 올바른 전작권 환수를 위한 제언
Ⅲ. 올바른 전작권 환수를 위한 제언
전작권은 엄밀히 말해서 한국이 원래 가지고 있었던 군사주권을 되찾는 환수의 개념이 아니다. 한국은 군사주권을 온전히 소유해 본 적이 없다고 해도 과언이 아니다. 미군이 사실상 국군을 조직·창설하였고 무장·훈련시켰다. 국군은 한국 전쟁 때 미군이 지휘했고, 지금도 전시가 되면 미군이 지휘하게 되어 있다. 앞으로 전작권을 환수한다면 그것이 대한민국 자주국방의 첫걸음이다.
한국이 긴 세월 안보를 미국에 의존해 왔기 때문에 전작권을 환수하려는 데 대한 거부와 저항도 존재한다. 대한민국이 온전한 주권국가가 되려면 이러한 저항을 물리치고 전작권을 반드시 환수해야 한다. 국제정세가 엄중해지고 있음을 고려하면 전작권을 빨리 환수할수록 좋다. 그러기 위해 몇 가지를 제언한다.
1. 병렬형 구조로 전작권을 환수해야 한다
전작권을 병렬형 구조로 환수해야 한다.
미군이 한국군의 지휘체계에 관여하던 것을 중단하고, 한국이 국군을 독자적으로 운용할 수 있게 독립하는 것이 상식적인 전작권 환수다. 그러나 지금은 전작권을 환수한다면서 한미연합사를 미래연합사로 개명하고 사령관과 부사령관의 위치만 바꿔 존속시키려 하고 있다.
병렬형으로 전작권을 환수해야 혼선이 생기지 않는다.
미래연합사 체계는 주한미군과 유엔사, 합참과의 관계를 복잡하게 만든다. 군에 대한 지휘통솔 권한이 복잡하게 얽히면서 실제 전쟁에서 한국군의 작전통제권을 무력화할 위험성이 크다. 군 운용에 비효율과 혼란을 초래할 가능성도 농후하다.
주한미군의 철수 문제는 차치하더라도 한국군과 미군이 각자 독립적으로 존재해야 문제가 발생하지 않는다. 그런데도 미군을 어떻게든 한국군 지휘체계에 관여하게 하려다 보니 이런 억지스러운 구조로 전작권 전환이 추진되고 있다.
병렬형으로 하면 전작권을 조속히 환수할 수 있다.
미군이 전작권 전환을 지연시키는 명분은 한국군이 전작권 전환을 위한 조건을 갖춰야 한다는 것이다. 이는 미래연합사로 전작권을 전환하기 때문에 생기는 일이다. 한국군이 한미연합군을 작전통제해야 하기 때문에 그만한 조건, 능력을 요구하는 것이다.
병렬형으로 하면 미군과 국군이 서로 복잡하고 불합리한 지휘구조에 얽매일 필요도 없고 조건을 충족해야 할 이유도 사라진다. 그래서 전작권을 더 빠르고 온전하게 환수할 수 있다.
2. 한국군 자체의 작전계획, 교전수칙 등을 마련해야 한다
한국군은 한미연합사 작전계획, 유엔사의 교전수칙을 적용하고 있다. 과거 한나라당 의원조차 평시 작전통제권을 환수했음에도 합참의 독자적인 교전수칙이 없다는 것은 문제라고 지적할 정도다.
한국이 한국군을 독자적으로 운용하려면 자체적인 작전계획과 교전수칙을 만들어 적용해야 한다. 작전계획과 교전수칙 외에도 국군이 한미연합사와 유엔사에 의존하고 있는 것들을 찾아서 국군 자체의 것으로 전환해야 한다.
이러한 준비는 하루아침에 되지 않기 때문에, 전작권을 환수하려는 현 단계에서 미리 작업에 착수하는 것이 필요하다.
이때 또 한 가지 고려할 것이 있다.
현재 한미연합사의 작전계획 등은 오로지 북한을 상대하는 데 초점이 맞춰져 있다. 그러나 일본이 독도 영유권을 주장하며 독도 침략을 시도할 수 있다는 것도 중요한 안보 위협이다. 이렇듯 다양한 경우에 대비한 국방 대책을 수립해야 한다.
3. 유엔사를 해체해야 한다
유엔사가 존재하면 전작권 환수 이후에도 군사주권을 침해당할 소지가 크다.
앞선 글에서 소개했듯 유엔사는 정전 유지를 명목으로 내세우면 군대의 운용이나 작전 실행에도 얼마든지 개입할 수 있다. 유엔사가 한미연합사를 통제하거나 전쟁 시에 직접 작전통제권을 행사하며 전쟁을 수행하려 할 수도 있다.
세계 최강을 자처하며 한국 위에 군림해 온 미군이 미래연합사를 통해 한국군의 작전통제를 받는 상황을 반기지 않을 것이다. 미군은 유엔사를 통해 미래연합사를 통제하고자 하는 옥상옥 구조를 만들려 할 소지가 다분하다. 미국 측에서 유엔사가 직접 작전통제 및 전쟁 수행을 할 수 있다고 밝힌 것과 주한미군사령관이 유엔사령관으로서 자신의 권한을 주장한 것이 그러한 가능성을 보여준다.
유엔사는 군사분계선 일대에 대한 관리권한을 갖는 등 한국에 대한 주권을 침해하고 있다.
민주당 한정애 의원실이 확보한 자료에 따르면 유엔사는 2025년 5월부터 현재까지 비무장지대 출입 요청 66건 가운데 9건(13.6%)을 불허했다. 정부가 신청한 것이 2건, 지자체가 신청한 것이 1건 포함되었다. 그중 하나는 김현종 당시 국가안보실 1차장과 한국인 최초 교황청 장관인 유흥식 추기경이 백마고지 유해 발굴 현장에 가려 했다가 불허된 것이었다. 2018년 남북 철도 연결 사업에 대한 불허 등 이러한 사례는 숱하게 많다.
노무현 대통령은 전작권 환수를 추진하며 유엔사의 일부 권한을 한국군이 맡도록 조정하려고 하였다. 2007년 11월 제39차 SCM 공동성명에서 “유엔사와 한국군간 정전관리 책임 조정을 2012년 전시 작전통제권 전환 이전에 완료”하기로 명시했다. 그런데 전작권 환수 내용이 바뀌면서 이는 없던 일이 되었다.
유엔사가 가진 권한을 가져와야 군사주권을 온전히 회복하게 된다.
4. 주한미군과의 관계를 정비하고 주한미군에 대한 통제 방안이 마련되어야 한다
전작권을 환수하면 주한미군은 한국군의 전시작전통제권자가 아니라, 그저 한국에 주둔한 외국군일 뿐이다. 따라서 전작권 환수를 계기로 주한미군이 가진 특권을 폐지하고 바로잡아야 한다.
무엇보다 한국이 주한미군의 군사 활동을 통제하는 것이 필요하다.
기지를 빌려 쓴다고 해서, 무엇이든 마음대로 해도 되는 것은 아니다. 그러나 주한미군은 한국의 주권을 무시하고 제멋대로 행동해 한국의 안보에 위해가 되는 일을 하곤 한다.
주한미군은 지난 2월 전투기를 100회 이상 출격시키며 중국에 접근하여 중국과 대치 상황을 유발했다. 주한미군이 지난 7월 한국군과 제대로 된 소통 없이 무인기를 띄우는 바람에 경보가 발령되고 주민들에게 긴급 대피 안내가 나가며 무인기를 요격하려는 긴장된 상황이 펼쳐지기도 했다.
올해 벌어진 이란 전쟁에서 미군기지가 있는 중동 국가들이 공격을 받았다. 이는 주한미군기지도 얼마든지 공격 대상이 될 수 있다는 것을 상기시켜 주었다. 한국이 미군 때문에 원하지 않게 공격받는 일을 방지하려면 주한미군이 독단적 활동으로 군사 충돌을 야기하지 못하도록 한국 당국이 통제하는 것이 필요하다.
더불어 한미SOFA 개정도 필요하다.
한미SOFA가 불평등하다는 것은 주지의 사실이다. 미군은 사실상 치외법권에 있다. 한국 경찰이 미군의 신병을 자유롭게 확보할 수 없기 때문에 미군 범죄에 대한 조사 및 재판, 처벌이 쉽지 않다. 이외에도 기지 무상 사용 문제, 발암물질 유출 등 환경 문제, 세균 실험 및 마약 반입 등 문제가 숱하게 많다.
나토의 경우 파견군의 구성원이나 군속, 가족 등 개인의 물품에 대해선 주둔국의 법령이 적용된다. 독일은 공공질서와 안전이 위협받는 경우 파견군의 전용 시설 안에서도 독일 경찰이 권한을 행사할 수 있다.
이탈리아의 경우 이탈리아 군인이 기지 사령관을 맡는다. 기지 사용을 미군에게 허용하고, 기지를 사용하려면 사전에 조율해야 한다고 규정하고 있다. 2026년 3월 미군 폭격기가 승인 없이 시고넬라 기지에 착륙하려고 하자, 이탈리아 당국이 착륙을 불허하기도 했다.
5. 전작권을 신속하게 환수하자
주권의 측면에서 전작권 환수가 중요하다는 것은 두말할 필요도 없다. 거기에 더해 국제정세가 요동치고 있어 전작권 환수가 더욱 시급하다.
미국은 한국에 호르무즈 파병을 강요하고 있다. 미국이 일으킨 침략전쟁에 한국군을 강제로 끌어들이려는 것이다. 미국의 이러한 태도는 한국의 안보에 중대한 불안 요소다. 미국이 북한과의 대결에 한국군을 앞장세우는 것은 물론이고, 대만에서 분쟁이 발생해도 ‘한반도 유사시’로 규정하고 연합위임권한 등을 활용해 한국군을 강제 동원할 가능성이 있다.
이런 점을 고려할 때 한국과 미국의 국익은 서로 다르고 상충한다. 한국은 한국의 안전과 평화가 그 무엇보다 중요하지만, 미국은 자신의 패권 유지를 최우선으로 한다.
트럼프 대통령이 2017년 “만약 전쟁이 나더라도 한반도에서 난다. 수천 명이 죽더라도 한반도에서 죽는 것이지 미국에서 죽는 것이 아니다”라고 한 말은 이를 잘 드러낸다.
또 다른 사례도 있다. 2009년 8월 을지프리덤가디언 훈련 중 전작권 전환에 대비하여 한국군 주도로 훈련이 진행되고 있었다. 훈련에서 남북 충돌이 격화되는 상황이었는데 월터 샤프 당시 주한미군사령관이 김태영 당시 합참의장에게 “도대체 언제 데프콘 1을 선포할 것이냐”라고 독촉했다고 한다.
데프콘 1은 전면전을 뜻한다. 주한미군사령관이 한국군에게 빨리 전면전을 벌이라고 다그친 것이다. 김태영 합참의장은 “우리가 결정할 일”이라며 “전쟁이 아닌 다른 방법의 위기관리 수단은 없는가? 다른 시나리오는 없는지 다시 한번 검토하라”며 숙고를 거듭했다고 한다.
주한미군이 전면전을 독촉하고 한국은 신중한 태도를 보인 이 일화는 한반도 평화와 안보를 대하는 한국과 미국의 태도 차이를 보여준다. 한국의 안보를 한국 스스로 결정하는 것이 우리의 평화를 지키는 길이며 주권을 확립하는 결정적 문제이다.
전작권을 무조건 조속히 환수해야 한다.
(끝)